संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच राज्यशक्ति बाँडफाँट गरेको एक दशक पूरा भइसक्दा पनि संघीय सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार कटौती गर्ने क्रम रोकिएको छैन। यस्ता विवाद बारम्बार सर्वोच्च अदालतसम्म पुगेका छन् र अदालतले संघका कतिपय नीति तथा निर्णय बदर गर्दै तल्ला तहको एकल अधिकार स्थापित गरिदिएको छ।
राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समितिअन्तर्गत ४ साउन २०८३ मा गठन भएको विधायिकी अन्तरसम्बन्ध अध्ययन उपसमितिले तयार पारेको प्रतिवेदनले यस्ता फैसलालाई संघीयता कार्यान्वयनको महत्त्वपूर्ण आधारका रूपमा औंल्याएको छ। उपसमितिका संयोजक तथा राष्ट्रिय सभा सदस्य सुरेशकुमार आले मगरका अनुसार सर्वोच्चको संवैधानिक इजलाससम्म पुगेका मुद्दामा भएका व्याख्याले तहगत अधिकारको सीमा र संघीयताको मर्म जोगाउने काम गरेका छन्।
२०७२ असोज ३ मा जारी संविधानले कुन तहले के गर्ने भन्ने विषय अनुसूचीमा लिपिबद्ध गरेको छ। धारा ५७ बमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो एकल अधिकार सूचीका विषयमा कानुन बनाउन पाउँछन्। तर व्यवहारमा अधिकार प्रत्यायोजन गर्न संघीय सरकार उत्साहित देखिएको छैन।
घरबहाल करको विवाद
पछिल्लो उदाहरण घरजग्गा बहाल करसँग जोडिएको छ। संविधानको अनुसूची-८ को बुँदा नम्बर ४ मा ‘घरबहाल कर’ स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीमा राखिएको छ भने अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ को दफा ३ ले पनि यो कर स्थानीय तहकै क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने व्यवस्था गरेको छ।
तर २०७४ चैत १२ गतेको मन्त्रिपरिषद् निर्णयमार्फत संघीय सरकारले संस्थागत बहालमा समेत घरबहाल कर उठाउन थाल्यो, जसले विवाद निम्त्यायो। संविधानप्रदत्त अधिकारमा संघले हस्तक्षेप गरेको भन्दै विराटनगर महानगरपालिकाकी उपप्रमुख इन्दिरा कार्कीले २०७६ असोज २८ गते नेपाल सरकार, प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय र अर्थ मन्त्रालयलगायतलाई विपक्षी बनाउँदै सर्वोच्चमा रिट दायर गरिन्।
२०८२ जेठ २० गतेको फैसलामा सर्वोच्च अदालतले बहालमा दिने पक्ष व्यक्ति होस् वा कम्पनी, फर्म, बैंक वा कार्यालय, त्यसबाट प्राप्त आयमा लाग्ने बहाल कर उठाउने अनन्य अधिकार स्थानीय तहको मात्र भएको व्याख्या गर्यो। व्यक्तिगत र संस्थागत कर बाँडफाँट गर्ने मन्त्रिपरिषद्को निर्णय संविधानविपरीत रहेको ठहर गर्दै अदालतले त्यसलाई बदर गरिदियो। उपसमितिको प्रतिवेदनले यो व्याख्यालाई कर संकलन तथा आन्तरिक वित्तीय स्रोत व्यवस्थापनमा स्थानीय तहको स्वायत्तता सुनिश्चित गर्ने फैसलाका रूपमा लिएको छ।
वन व्यवस्थापनमा सातै प्रदेशको अधिकार
मधेश प्रदेशमा रहेको सागरनाथ वन विकास परियोजनालाई २०७६ जेठ २३ गते संघीय सरकारी कम्पनी नेपाल वन निगम लिमिटेडमातहत गाभ्ने निर्णय वन ऐन, २०७६ मार्फत भएको थियो। प्रादेशिक तथा साझा अधिकार क्षेत्रमा संघले हस्तक्षेप गरेको भन्दै मधेश प्रदेशको वन, वातावरण तथा पर्यटन मन्त्रालयका तर्फबाट बेचेनकुमार महतोले २०७६ साउनमा सर्वोच्चमा रिट दायर गरे।
तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश प्रकाशमानसिंह राउत सम्मिलित संवैधानिक इजलासले संघीय सरकारको उक्त हस्तक्षेप असंवैधानिक ठहर गर्दै वन ऐन, २०७६ का केही प्रावधान खारेज गर्यो। ऐनको दफा २ मा रहेको डिभिजनल वन अधिकृतसम्बन्धी परिभाषामा ‘नेपाल सरकार’ भन्ने शब्दलाई ‘प्रदेश सरकार’ ले प्रतिस्थापन गर्दै अदालतले एक वर्षसम्म कैद सजाय हुने वनसम्बन्धी मुद्दा हेर्ने र किनारा लगाउने अधिकार सातै प्रदेश सरकार र प्रदेशका वन अधिकृत (डिएफओ)लाई सुम्पियो।
फैसलामा अदालतले नेपालको संघीयता ‘सहअस्तित्व, सहयोग र समन्वय’ को सिद्धान्तमा आधारित रहेको स्मरण गराउँदै राष्ट्रिय वनको व्यवस्थापन र वनसम्बन्धी मुद्दा अभियोजनको पूर्ण अधिकार प्रदेशकै हुने व्याख्या गर्यो। प्रतिवेदनले ऐनमार्फत नै प्रदेशको एकल अधिकार खुम्च्याउने संघको प्रयास असफल भएको र सातै प्रदेशको अधिकार स्थापित भएको उदाहरणका रूपमा यसलाई उल्लेख गरेको छ।
स्थानीय सेवा : अदालतको व्याख्या र विचाराधीन मुद्दा
स्थानीय सेवाको व्यवस्थापनमा पनि सर्वोच्चले स्थानीय तहको पक्षमा व्याख्या गरिसकेको छ। वीरगञ्ज महानगरपालिकाका तत्कालीन कर्मचारी अरविन्दकुमार यादवसहितका कर्मचारी तथा स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिले दायर गरेको रिटमा २०७९ पुस २० गते संवैधानिक इजलासले अनुसूची-८ को क्रमसंख्या ६ मा रहेको ‘स्थानीय सेवाको व्यवस्थापन’ सम्बन्धी अधिकार स्थानीय तहको अनन्य अधिकार भएको ठहर गर्यो।
यसले कुन सेवाका लागि कति संख्यामा र कस्ता कर्मचारी आवश्यक पर्छ भन्ने निर्धारण गर्ने, दरबन्दी सिर्जना गर्ने र व्यवस्थापन गर्ने अधिकार स्थानीय तहकै हुने स्पष्ट पार्दै संघीय सरकार वा अन्य निकायको हस्तक्षेप अस्वीकार गर्यो। स्थानीय तहले माग गरेपछि मात्र प्रदेश वा संघीय लोक सेवा आयोगले परीक्षा सञ्चालन गर्ने, तर कुन कर्मचारी राख्ने भन्ने अन्तिम निर्णय स्थानीय सरकारकै नीतिअन्तर्गत रहने व्याख्या पनि फैसलामा छ।
यसैबीच सुदूरपश्चिम प्रदेश स्थानीय सेवा (गठन तथा सञ्चालन) ऐन, २०८१ विरुद्ध धनगढी उपमहानगरपालिकाका मेयर गोपाल हमालले २०८२ साउन ८ गते सर्वोच्चमा दायर गरेको रिटको फैसला भने भइसकेको छैन। प्रदेशको सम्बन्धित मन्त्रालयको अनिवार्य सहमतिबिना स्थानीय तहले प्राविधिक, स्वास्थ्य वा अन्य रिक्त पदमा करारमा कर्मचारी नियुक्त गर्न नपाउने ऐनको व्यवस्थाविरुद्ध परेको उक्त रिटमा कर्मचारीको सरुवा, बढुवा र प्रशासनको नियन्त्रण प्रदेशले आफ्नो हातमा राख्न खोज्दा सुदूरपश्चिमका ८८ वटै स्थानीय तहको दैनिक कार्यसम्पादन र सेवा प्रवाह प्रभावित भएको जिकिर गरिएको छ।
केन्द्रीकृत सोच र निष्क्रिय संयन्त्र
उपसमिति संयोजक आले मगरका अनुसार अधिकार आफैंसँग राख्न खोज्ने प्रवृत्ति संघीय सरकारमा बढी छ र केन्द्रीयतावादी सोच पनि संघमै ज्यादा देखिन्छ। संघीयता अनुकूल कानुन बनाउन ढिलाइ हुने तथा बनेका कानुनबमोजिम अधिकार विकेन्द्रित गर्ने व्यवस्थापन पालनामा कमी हुनुलाई उनले संघकै कमजोरीका रूपमा लिएका छन्। प्रदेश र स्थानीय तहबाट पनि कतिपय कमजोरी भएका छन् — केही ऐन अधिकारक्षेत्र बाहिर गएर बनेका छन्।
प्रतिवेदनअनुसार साझा अधिकार सूचीका विषयमा संघले कानुन नबनाएसम्म प्रदेशले र संघ–प्रदेश दुवैले नबनाएसम्म स्थानीय तहले कानुन निर्माणका लागि कुरेर बस्नुपर्ने अवस्था छ। अधिकार बाँडफाँटमा समस्या आए समाधान गर्न राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तर प्रदेश परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद् र विषयगत समितिजस्ता संयन्त्र परिकल्पना गरिए पनि ती क्रियाशील छैनन्।
त्यस्तै संघीयता कार्यान्वयनसँग जोडिएका सुरक्षा संयन्त्र र कर्मचारीतन्त्रका विषयमा अझै ऐन बनेको छैन भने बनेको प्रहरी समायोजन ऐन पनि कार्यान्वयन भएको छैन। प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टी, कर संकलन तथा ट्राफिक जरिवाना कुन तहको सञ्चित कोषमा जम्मा हुने भन्ने विषयमा पनि संघीय ऐनमार्फत हुनुपर्ने स्पष्टता कायम हुन सकेको छैन।
